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研究调整 地方财税关系
调整 地方财税关系
  “营改增”改革引发了诸多关注和议论。有政府高层曾表示,有望借此倒逼财税体制改革。但也有观点认为,营改增将导致地方政府税收收入的减少,而地方财力与事权不匹配诱发地方政府发债冲动,从而增加债务风险。
  减税是营改增的第一目标,且20%的减税效果由地方政府承担;由营业税改为增值税的收益,全部划归地方政府收入,原来的增值税则按比例在 和地方之间分成。这种过渡政策无法长期维持,企业重组整合和业务领域扩大,或迟或早会实行统一的分成办法,即地方全部留成的增值税也会按比例分成。根据2012年的静态数据估算,营业税大概有15000多亿,地方政府会因该政策的减税效果减少3000亿左右的税收收入,按现行75%的比例, 分成9000亿,地方政府增值税只有3000亿左右。
  因此营改增施行后,现行财税体制做出相应调整,包括地方和 政府间事权划分、税收分成比例、地方税体系构建、省以下财政管理体制变革等等,否则地方政府收入规模占地方财政总收入的比重就会大幅下降。
  正在考虑的方案有多个,其中一个方案有较多的共识,即把现在属于 收入的消费税从生产环节转移到零售环节,然后划归地方政府收入。消费税加上车辆购置税这的规模共有10000亿左右,基本上可以对冲地方政府由于增值税因 地方分成而减少的收入,能够使得地方政府收入规模维持支出的60%-70%左右。这样的调整会减弱对地方政府投资的刺激,相应加大对增加本地居民收入和消费的激励,也是符合现在中国发展战略的。
  关于 和地方财权分配的方案一直存在争论。有一个基本判断:1994年分税制实行至今, 相对收入较多,地方收入较少,特别是基层地方政府面对着较严重的收支矛盾。因而未来中国财税体制改革的思路,应该从合理划分 、省、市县 事权和支出责任入手,梳理各级政府的关系,建立财力与事权相匹配、财权与事权相呼应的财税体制和面向城市家庭和个人的征税体制。
  如何操作?有两种观点,一种观点认为,上看, 政府应该向地方下放财权,而在特定领域如法院、检察院, 可实行垂直经费管理, 应承担更多的支出责任,实行上收支出责任的思路。
  另一种观点则认为, 政府应扩展事权,上收财权,加强对社会保障、农林水事务和环境保护的支出,增加一般性转移支付,赋予地方政府在财政支出上更大的自由度。从相关政府官员的公开讲话中可以发现,主导财税改革的几个部门也有较大分歧。
  新一届政府财税体制改革的方向,是要从基于工业化的财税体制转向基于城市化的财税体制。基于工业化的财税体制,分税制并未转变地方政府追逐自身利益的强度,但却对地方政府代表地方提高公共利益的能力产生了巨大的负面影响。一方面,地方政府基础设施建设和招商引资来增加本地收入的行为模式依旧,从而使得中国的经济增长始终无法从投资推动型的粗放型经济增长模式中摆脱出来;另一方面,在收入相对减少的情况下,地方政府纷纷抛弃那些在可预见的将来不会产生大量收入的支出项目,如基础教育、公共卫生和环境保护。
  而着眼于未来基于城市化的财税体制,合理划分 与地方的收支关系,让财力与事权相匹配,向公共财政转型。地方政府拥有多少事权和财力、 政府向地方下放多少财权,考虑以下几个理由:基层财政出现困难是不是现行分税制存在理由?下放财权后, 政府是否会出现财力不足,地方政府是否有主动性去认真履行他们所承担事权?从这个角度来看,更多应该考虑财税体制对地方政府行为的规范,深化财政预算管理制度的改革并强化绩效导向。
  决策层已下定决心加大营改增的步伐和力度。今年8月1日起,改革要在全国推行,同时铁路运输和
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